του Στηβ Πηρς

μετάφραση: Γιάννης Χατζηδημητράκης

Ένα έγγραφο του Συμβουλίου της Ε.Ε που διέρρευσε, προτείνει, ουσιαστικά, την αναστολή έως και δύο χρόνια του συστήματος Σένγκεν, λόγω των «συστημικών ελλείψεων» στον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων εκ μέρους της Ελλάδας. Αυτό θα επιτρέψει σε όποια κράτη-μέλη της Συνθήκης του Σένγκεν το επιθυμούν να διατηρήσουν ή να εισαγάγουν συνοριακούς ελέγχους στα «εσωτερικά» σύνορα τους με άλλα κράτη-μέλη. Πιθανόν δεν πρόκειται όλα τα κράτη της ζώνης Σένγκεν να αξιοποιήσουν αυτήν την ευκαιρία, αλλά πολλά θα το κάνουν (ιδίως από τη στιγμή που ορισμένα από αυτά το κάνουν ήδη). Αυτό διέρρευσε μετά από ένα δημοσίευμα των Financial Times, το οποίο αναφέρει ότι ορισμένα κράτη-μέλη εξετάζουν το ενδεχόμενο να απειλήσουν την Ελλάδα με έξοδο από το σύστημα Σένγκεν, λόγω του τρόπου διαχείρισης των προσφύγων και των μεταναστών στα εξωτερικά σύνορα της Ε.Ε. Kατά την άποψή μου, αυτή η απειλή αποτελεί σοβαρό λάθος, τόσο για νομικούς όσο και πολιτικούς λόγους.

Το νομικό πλαίσιο

Καταρχάς, το σύστημα Σένγκεν δεν μπορεί να καταργηθεί εντελώς χωρίς τροποποίηση των Συνθηκών της Ε.Ε., δεδομένου ότι οι Συνθήκες παραπέμπουν σε αυτό αρκετές φορές. Αντ’ αυτού, υπάρχουν δύο τύποι πιθανής αναστολής: βραχυχρόνια (έως τρεις μήνες) και μακροχρόνια (έως δύο έτη). Το έγγραφο του Συμβουλίου που διέρρευσε αναφέρεται στη χρήση της μακροχρόνιας αναστολής.

Οι κανόνες βραχυχρόνιας αναστολής ανέκαθεν αποτελούσαν ανέκαθεν μέρος του συστήματος Σένγκεν. Επιτρέπουν σε μεμονωμένα κράτη-μέλη να επιβάλουν εκ νέου ελέγχους στα εσωτερικά τους σύνορα για ένα σύντομο χρονικό διάστημα, για λόγους δημόσιας τάξης και δημόσιας ασφάλειας. Οι διατάξεις αυτές έχουν συχνά εφαρμοστεί από τα κράτη-μέλη, συνήθως για λίγες ημέρες κατά τη διάρκεια μιας διεθνούς συνόδου ή ενός ποδοσφαιρικού τουρνουά. Αυτό το φθινόπωρο, έχουν εφαρμοστεί πιο συχνά και για μεγαλύτερες χρονικές περιόδους, ως απάντηση στην προσφυγική κρίση που επηρεάζει την ήπειρο. Δεδομένου ότι η επανεισαγωγή αυτή επιτρέπεται για μια μέγιστη περίοδο έξι μηνών, υπάρχει ένα επερχόμενο νομικό πρόβλημα εάν τα κράτη-μέλη παρατείνουν τους ελέγχους αυτούς και μετά την επόμενη άνοιξη.

Ένα νεότερο, διαφορετικό σύνολο κανόνων ισχύουν για την αναστολή ισχύος του συστήματος Σένγκεν για ένα κράτος-μέλος. Ως απάντηση στην «Αραβική Άνοιξη» του 2011 και μια αψιμαχία μεταξύ Ιταλίας και Γαλλίας σχετικά με την ευθύνη για ορισμένους Τυνήσιους, οι κανόνες Σένγκεν τροποποιήθηκαν το 2013, ώστε να προβλέπουν τη συλλογική επαναφορά των ελέγχων στα εσωτερικά σύνορα για διάστημα έως και δύο χρόνια. Οι τροποποιήσεις αυτές πρέπει να διαβάζονται σε συνδυασμό με τους υπόλοιπους κανόνες που τροποποιήθηκαν.

Η διαδικασία θα ξεκινήσει με την εισήγηση της Επιτροπής μετά από αξιολόγηση, σύμφωνα με τους ιδιαίτερους κανόνες (που τροποποιήθηκαν το 2013) σχετικά με το αν τα κράτη της ζώνης Σένγκεν συμμορφώνονται με τις υποχρεώσεις τους. Αν η Επιτροπή διαπιστώσει στην έκθεσή της ότι υπάρχουν «σοβαρές ελλείψεις» στη συμμόρφωση ενός κράτους-μέλους με τις υποχρεώσεις ελέγχου των εξωτερικών συνόρων, τότε μπορεί να προτείνει στη χώρα αυτή να λάβει «συγκεκριμένα μέτρα», μεταξύ των οποίων την αποδοχή βοήθειας από την υπηρεσία συνόρων της Ε.Ε., της Frontex, και να υποβάλει σχέδια στην Frontex για αξιολόγηση.

Αν δεν υπάρχει πρόοδος στην επίλυση των προβλημάτων αυτών εντός τριών μηνών, η διαδικασία μπορεί να κλιμακωθεί. Σε «εξαιρετικές περιπτώσεις», όπου υπάρχει μια «σοβαρή απειλή για τη δημόσια τάξη ή τη δημόσια ασφάλεια» στον χώρο της Ζώνης, το Συμβούλιο μπορεί να προτείνει «ως έσχατο μέτρο» προς τα κράτη-μέλη να επιβάλουν εκ νέου ελέγχους στα σύνορα με το εν λόγω κράτος-μέλος για περίοδο έξι μηνών, με δυνατότητα ανανέωσης μέχρι δύο έτη το μέγιστο. Είναι αμφισβητήσιμο αν αυτή η διαδικασία μπορεί να επιταχυνθεί και να εφαρμοστεί ακόμη και χωρίς να δοθεί στο κράτος-μέλος διορία τριών μηνών για να διορθώσει τα προβλήματα. Δεδομένου ότι μετά τα κράτη-μέλη θα πρέπει να ψηφίσουν για τη Σύσταση στο Συμβούλιο (με ειδική πλειοψηφία), μπορεί να υποτεθεί ότι σε περίπτωση έγκρισης της, τα περισσότερα κράτη-μέλη θα την ακολουθήσουν. Το Συμβούλιο αποφασίζει μετά από πρόταση της Επιτροπής, αλλά τα κράτη-μέλη μπορούν να ζητήσουν από την Επιτροπή να προβεί σε μια τέτοια Σύσταση.

Με την έγκριση της Σύστασης αυτής, το Συμβούλιο οφείλει να εκτιμήσει κατά πόσον θα «δώσει λύση» στην απειλή της δημόσιας τάξης, καθώς και για την «αναλογικότητα» του μέτρου σε σχέση με την απειλή. Η εκτίμηση αυτή πρέπει να βασίζεται σε αναλυτικές πληροφορίες και να εξετάσει τη βοήθεια η οποία παρασχέθηκε από την Ε.Ε. ή θα μπορούσε να έχει ζητηθεί, τις πιθανές επιπτώσεις της έλλειψης συνοριακών ελέγχων στην δημόσια τάξη και την δημόσια ασφάλεια, καθώς και τον αντίκτυπο στην ελεύθερη κυκλοφορία των προσώπων.

Η νομιμότητα της αναστολής της Σένγκεν ή / και η επιβολή κυρώσεων στην Ελλάδα

Δεν είναι σαφές σε ποιο ακριβώς σημείο της διαδικασίας βρισκόμαστε όσον αφορά την Ελλάδα. Η Επιτροπή ενέκρινε πρόσφατα μια έκθεση αξιολόγησης της Σένγκεν, αλλά δεν είναι δημόσια. Δεν είναι ακόμη σαφές εάν η έκθεση αυτή αφορά την Ελλάδα (όλα τα κράτη της ζώνης Σένγκεν αξιολογούνται).

Πέρα από τα διαδικαστικά θέματα, στην ουσία της υπόθεσης, υπάρχει περίπτωση αναστολής των κανόνων Σένγκεν και της εκ νέου επιβολής ελέγχων στα σύνορα, εξ αιτίας «σοβαρών ελλείψεων», λόγω του τρόπου ελέγχου των εξωτερικών συνόρων στην Ελλάδα; Κατά την άποψή μου, υπάρχουν σοβαρές αμφιβολίες ότι υπάρχει μια τέτοια περίπτωση, για δύο βασικούς λόγους.

Πρώτα απ’ όλα, σύμφωνα με το άρθρο των Financial Times, άλλα κράτη-μέλη είναι ενοχλημένα επειδή η Ελλάδα δεν έκανε δεκτή την υποστήριξη της Frontex, επειδή υστερεί στην καταγραφή των αιτούντων άσυλο και επειδή δεν ζήτησε ανθρωπιστική συνδρομή για να τους βοηθήσει. Ενώ η παράλειψη να ζητήσει στήριξη από την Frontex αναφέρεται στη νομοθεσία της Ε.Ε. για τους συνοριακούς ελέγχους, τα άλλα θέματα όχι. Κι αυτό για έναν πολύ καλό λόγο: επειδή η παράλειψη ελέγχου του αριθμού των προσφύγων στα εξωτερικά σύνορα δεν αποτελεί παραβίαση των κανόνων του Σένγκεν.

Ο ισχυρισμός αυτός μπορεί να φαίνεται περίεργος, γιατί οι επικριτές των χειρισμών της Ε.Ε. στην προσφυγική κρίση –και από τις δύο πλευρές– συχνά υποθέτουν ότι η νομοθεσία της Ε.Ε. απαιτεί την απαγόρευση εισόδου στους πρόσφυγες και τους αιτούντες άσυλο. Από τη μία πλευρά, η Ε.Ε. έχει επικριθεί για το ότι επιτρέπει την είσοδο στους πρόσφυγες και τους αιτούντες άσυλο και, ως εκ τούτου, «δεν προστατεύει τα σύνορά της». Από την άλλη, η Ε.Ε. έχει επικριθεί για τη δημιουργία μιας Ευρώπης-φρούριο.

Και οι δύο πλευρές κάνουν σαφώς λάθος — τουλάχιστον, σε αυτό το συγκεκριμένο νομικό ζήτημα. Αυτό προκύπτει από το κανονισμό συνόρων της Σένγκεν, ο οποίος εξαιρεί ρητώς τους πρόσφυγες από τους κανόνες επιβολής κυρώσεων σε μη πολίτες της Ε.Ε. για παράνομη παραβίαση συνόρων και περιλαμβάνει εξαιρέσεις από τις συνήθεις προϋποθέσεις για τη διέλευση των συνόρων, εάν ο πολίτης εκτός της Ε.Ε. ζητά άσυλο. Συνάγεται επίσης από την Ευρωπαϊκή Οδηγία διαδικασιών παροχής ασύλου, η οποία απαιτεί από τα κράτη-μέλη να επεξεργάζονται όχι μόνο τις αιτήσεις ασύλου που υποβάλλονται στο έδαφος τους, αλλά και εκείνες που γίνονται στα σύνορα. (Φυσικά, τα κράτη-μέλη δεν συμμορφώνονται πάντα πλήρως με τις ευρωπαϊκές νομικές τους υποχρεώσεις).

Έτσι, πρέπει να κάνουμε λόγο για αυτόν καθαυτόν τον κανονισμό διέλευσης των συνόρων που είναι επίμαχος, και όχι την αποτυχία της Ελλάδας να τον εφαρμόσει. Υπάρχει ένα πολιτικό πρόβλημα με τον κανόνα στην πράξη, είτε γιατί (από την οπτική γωνία της μιας πλευράς) δεν είναι ικανός πλέον να κρατά έξω από την Ευρώπη ικανό αριθμό ανθρώπων είτε (από την οπτική γωνία της άλλης πλευράς), είναι πολύ δύσκολο για τους πραγματικούς πρόσφυγες να φτάσουν στο έδαφος της Ε.Ε., χωρίς τον κίνδυνο να πνιγούν ή να καταβάλουν χρήματα στους διακινητές.

Αλλά και για τη διαπίστωση ότι υπάρχουν «σοβαρές ελλείψεις» στον ελληνικό έλεγχο των εξωτερικών συνόρων, το θέμα είναι ότι η Ελλάδα δεν έχει αποτύχει σε οποιαδήποτε υποχρέωση να σταματήσει τους αιτούντες άσυλο που διέρχονται τα εξωτερικά σύνορα — πολύ απλά, επειδή δεν υπάρχει τέτοια υποχρέωση. Ακριβώς το αντίθετο. Φυσικά, λόγω του μεγάλου αριθμού, είναι δύσκολο για την Ελλάδα να εφαρμόσει ένα αποτελεσματικό σύστημα παροχής ασύλου, αλλά η έλλειψη αυτή υπόκειται σε μια εντελώς ξεχωριστή διαδικασία. Πράγματι, το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης έχουν ήδη αποφανθεί ότι τα κράτη-μέλη δεν μπορούν να στείλουν αιτούντες άσυλο πίσω στην Ελλάδα, επειδή το σύστημα παροχής ασύλου εκεί έχει ουσιαστικά καταρρεύσει. Ο κανονισμός Δουβλίνο ΙΙΙ θέτει κανόνες που ισχύουν σε περίπτωση που το σύστημα του Δουβλίνου πρέπει να ανασταλεί για τέτοιους λόγους και η Ε.Ε. ενέκρινε πρόσφατα Αποφάσεις, προκειμένου να μειωθεί λίγο το βάρος της Ελλάδας με τη μετεγκατάσταση ορισμένων αιτούντων άσυλο από την χώρα.

Φυσικά, κάποιοι από αυτούς που διασχίζουν τα ελληνικά σύνορα δεν αιτούνται άσυλο αμέσως, ή αργότερα οι αιτήσεις τους απορρίπτονται. Σύμφωνα με τα στατιστικά στοιχεία της Ύπατης Αρμοστείας, περίπου οι μισοί από αυτούς που έφτασαν πρόσφατα στη Λέσβο (ο κυριότερος προορισμός) προέρχονται από τη Συρία και το Ιράκ (χώρες με υψηλά ποσοστά αναγνώρισης προσφύγων) και οι άλλοι μισοί προέρχονται από άλλες χώρες, με χαμηλότερα ποσοστά αναγνώρισης. Στο πλαίσιο αυτό, είναι θεμιτό να προτείνεται στην Ελλάδα ότι πρέπει να δεχθεί βοήθεια από τη Frontex και άλλους οργανισμούς της Ε.Ε.· ειδικότερα η Frontex έχει ένα συντονιστικό ρόλο στη λήψη δακτυλικών αποτυπωμάτων και στην καταγραφή των νεοεισερχόμενων ανθρώπων. (Η λήψη δακτυλικών αποτυπωμάτων των παράτυπων μεταναστών και των αιτούντων άσυλο δεν είναι ένα αυταρχική κίνηση πανικού αντιμετώπισης της προσφυγικής κρίσης, όπως ενίοτε λέγεται, αλλά μια νομική υποχρέωση που χρονολογείται από το 2003).

Το δεύτερο πρόβλημα είναι η σχέση μεταξύ των ελληνικών «ελλείψεων» και της επαναφοράς των ελέγχων στα σύνορα, είτε της Ελλάδας είτε μεταξύ των άλλων χωρών της Σένγκεν. Δεν υπάρχει βεβαίως καμία σχέση μεταξύ αυτών των ελλείψεων και των συνόρων μεταξύ Ελλάδας και των άλλων κρατών της Σένγκεν, δεδομένου ότι δεν υπάρχουν χερσαία σύνορα και (επίδοξοι) αιτούντες άσυλο και πρόσφυγες που ταξιδεύουν από τη στεριά για να φτάσουν από την Ελλάδα σε άλλα κράτη-μέλη. Έτσι, ο έλεγχος ανθρώπων που ταξιδεύουν αεροπορικώς από την Ελλάδα σε άλλα κράτη της Σένγκεν θα είναι εξαιρετικά δυσανάλογο μέτρο για τις σχετικές ελλείψεις.

Τι γίνεται με τους ελέγχους στα σύνορα μεταξύ των άλλων κρατών-μελών της Σένγκεν; Αυτοί είναι έλεγχοι που το έγγραφο του Συμβουλίου επιθυμεί ρητά να συνεχιστούν. Εδώ υπάρχει μια σύνδεση μεταξύ των ανθρώπων που εισέρχονται αρχικά από την Ελλάδα και αργότερα προσπαθούν να διασχίσουν τα σύνορα Αυστρίας/Γερμανίας, για παράδειγμα. Αλλά, και πάλι, οι πραγματικές ελλείψεις βρίσκονται στο σύστημα ασύλου της Ε.Ε., όχι στον έλεγχο των ελληνικών συνόρων, δεδομένου ότι οι κανόνες της Ε.Ε. προβλέπουν την είσοδο αιτούντων άσυλο. Οι αιτούντες άσυλο μετακινούνται σε άλλα κράτη-μέλη, διότι οι κανόνες του Δουβλίνου δεν είχαν συνταχθεί υπολογίζοντας τη σημερινή αύξηση του αριθμού των αιτούντων άσυλο και η Ελλάδα δεν μπορεί να διαχειριστεί τους αριθμούς για τους οποίους είναι υπεύθυνη, σύμφωνα με τους κανονισμούς. Αυτό είναι σίγουρα πρόβλημα — αλλά το πρόβλημα δεν προκαλείται από ελληνικές ελλείψεις στον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων. Η Ε.Ε. πρέπει να χρησιμοποιήσει τα νομικά μέσα που διαθέτει στο πλαίσιο της πολιτικής ασύλου της για να προσπαθήσει να το διορθώσει.

Το πολιτικό πλαίσιο

Αν και δεν είναι τόσο εμφανές από την ανάγνωση του εγγράφου, το πολιτικό πλαίσιο του Συμβουλίου μπορεί να συνιστά μια προσπάθεια να πεισθεί η Ελλάδα να συμφωνήσει σε περαιτέρω μέτρα που αφορούν τον έλεγχο των συνόρων. Αυτό είναι εμφανές από το άρθρο των Financial Times, το οποίο μεταφέρει τους ισχυρισμούς πολλών κρατών-μελών κατά της Ελλάδας.

Κατά κάποιο τρόπο, αυτό μοιάζει με την προσπάθεια ορισμένων κρατών-μελών, αυτό το καλοκαίρι, να εξαναγκάσουν την Ελλάδα να εγκαταλείψει «προσωρινά» το ευρώ. Όπως υποστήριξα εκείνη την εποχή, αυτή η διαδικασία δεν είχε ίχνος νομιμότητας, εκτός και αν χρησιμοποιούμε το δημιουργικό επιχείρημα ότι η Ελλάδα δεν εντάχθηκε ποτέ νόμιμα στο ευρώ.

Ωστόσο, υπάρχουν διαφορές όσον αφορά τη Σένγκεν. Υπάρχει μια κωδικοποιημένη διαδικασία για την προσωρινή αναστολή των κανόνων της Σένγκεν. Το μόνο ερώτημα είναι η σωστή ερμηνεία των κανόνων αυτών. Αναμφίβολα, ορισμένοι δεν θα συμμεριστούν τη δική μου παραπάνω ερμηνεία, και θα έλεγα ότι οι ατέλειες του συστήματος ασύλου είναι σιωπηρά μέρος της αξιολόγησης του κατά πόσον υπάρχουν «σοβαρές ελλείψεις» στον έλεγχο των εξωτερικών συνόρων. Με την απουσία σχετικής νομολογίας, παραμένει ανοικτό ερώτημα το ποια ερμηνεία είναι σωστή. Παραμένει επίσης ανοικτό ερώτημα εάν η Επιτροπή –η οποία έχει προσφέρει πολύ ισχυρή υποστήριξή στην Σένγκεν– είναι διατεθειμένη να προτείνει την αναστολή της για δύο χρόνια.

Ακόμα κι αν είναι νόμιμο να απειλείται η Ελλάδα με αυτόν τον τρόπο, είναι σώφρων; Η Ε.Ε. επικρίθηκε έντονα για την προσπάθεια της να επιβάλλει τη θέλησή της στην Ελλάδα όσον αφορά το ευρώ — αν και τεχνικά δεν ήταν τα θεσμικά όργανα της ΕΕ που εκτόξευαν τις απειλές το περασμένο καλοκαίρι, αλλά μάλλον παράλληλα σώματα όπως το «Eurogroup», τα οποία δεν αποτελούν καν θεσμικά όργανα του πολιτικού συστήματος της Ε.Ε.

Θα ήταν πολύ καλύτερο για την Ε.Ε. να εντείνει τις προσπάθειές της για να βοηθήσει τόσο την Ελλάδα όσο και τους ανθρώπους που έρχονται, εξασφαλίζοντας ότι υπάρχουν αξιοπρεπή κέντρα υποδοχής και διαβίωσης στη χώρα, καταβάλλοντας μεγαλύτερες προσπάθειες για να διασφαλιστεί ότι το σύστημα μετεγκατάστασης είναι λειτουργικό και, σε συνεργασία με την Τουρκία, να βελτιωθούν πραγματικά οι συνθήκες διαβίωσης των προσφύγων εκεί, ώστε λιγότεροι να θέλουν να φύγουν.

Όσον αφορά την ίδια τη Σένγκεν, αν μια πρόσκαιρη αναστολή είναι απαραίτητη, θα ήταν καλύτερα να εξασφαλιστεί μέσω νομοθετικής τροποποίησης του κώδικα συνόρων του Σένγκεν (με «ρήτρα λήξης ισχύος» που θα προβλέπει τη λήξη της, εφόσον μόνιμη αναστολή θα παραβίαζε το Συνθήκες), και όχι με τους έμμεσους τρόπους που απειλούν την Ελλάδα. Ή μια τροποποίηση των κανόνων σχετικά με τους ελέγχους στα εσωτερικά σύνορα θα μπορούσε να δικαιολογήσει κάποιους περιστασιακούς ελέγχους σε περίπτωση δυσλειτουργίας εφαρμογής των κανόνων της ΕΕ για το άσυλο, αν, η διόρθωση των κανόνων αυτών αποδεικνυόταν πολιτικά αδύνατη — όπως πιθανότητα μπορεί να συμβεί.

O Steve Peers είναι καθηγητής δικαίου της Ε.Ε. και των ανθρωπίνων δικαιωμάτων στο Πανεπιστήμιο του Έσεξ. Το κείμενο δημοσιεύθηκε στα αγγλικά στο μπλογκ του http://eulawanalysis.blogspot.gr, στις 2.12.2015